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　　 解決城鎮化進程中的糧食安全問題，必須正確處理城鎮化與糧食安全的關系，嚴格落實耕地保護目標責任，建立“基本種糧保護區”制度和高效節水型農業生產體系、節水防污的城鎮體系，加強農業勞動力培訓，提升農業勞動力素質，按國家糧情合理安排糧食消費，多管齊下提高種糧效益，增加農民收入。

　　近年來，我國糧食生產發展和供需形勢較好，為改革發展穩定全局奠定了良好的基礎。隨著工業化和城鎮化的推進，我國糧食安全面臨一些新情況和新問題。如何在新時期既保證城鎮化道路的穩步發展，又使糧食生產順利進行，成為具有重要研究價值的課題。

　　一、推進城鎮化對我國糧食安全帶來的影響

　　(一)耕地數量減少，質量下降

　　據國土資源部發布的《2013中國國土資源公報》，截至2012年底，全國共有農用地646億公頃。其中，耕地1.35億公頃(20.27億畝)，林地2.53億公頃，牧草地2.20億公頃。但人口基數大，人均耕地僅1.52畝，遠不及世界人均水平的3.38畝，還有退耕還林、還草和休養生息的耕地，受不同程度污染不宜耕種的耕地，全國適宜穩定利用的耕地為18億畝多,13億人的飯碗就出自這些耕地。隨著城鎮化的快速推進，城鎮建設用地不斷擴大，大量耕地和基本農田被占用，耕地迅速減少。有關研究資料顯示，城鎮化水平每提高1個百分點，耕地相應減少650萬畝左右。

　　城鎮化的快速發展也使環境問題也更加突出，直接影響耕地質量。我國近20010的耕地受工業“三廢”污染和農藥污染嚴重，這導致每年有數百萬畝耕地減產甚至絕收。為了發展地方經濟，一些地方政府在城鎮擴大、新城建造中往往會占據大量優質土地以吸引投資者。雖然實施了“占一補一”和“先補后占”的占補平衡用地政策，通過墾荒、改造補充耕地，但大量優質耕地被地力條件不佳、灌排設施不完善的土地置換，熟地變生地，這種“占優補劣”的結果導致高質量農地數量持續減少。與此同時，農村中還存在大量耕地浪費現象。

　　(二)農業勞動力數量減少，素質降低

　　在城鎮化過程中，大量農村有知識、有文化的青壯年勞動力紛紛向非農產業及城市轉移，農業勞動力結構不合理、素質下降，造成農業主體弱化及農村勞動力短缺，加大了農業新技術、新機械、新方法的推廣難度，阻礙了農業生產現代化的推進。中央農廣校的抽樣調查表明，對種植業生產過程中最常見的良種、化肥、農藥的基本知識和技能，僅有1/3左右的留守農民能夠“知道一些”。農業勞動力短缺致一些地方無人種糧，不會科學種糧，嚴重影響糧食生產的發展。

　　(三)工業用水急增，擠占農業用水

　　我國人均淡水資源僅為世界平均水平的27%,水資源和耕地的時空分布錯位：長江流域及以南地區耕地僅占全國的35%，而水資源卻高達81%。水資源緊缺是影響我國農業可持續發展的主要問題之一。隨著城鎮化陜速發展和城鎮數量的不斷增加，居民生活用水和工業用水急劇增長，嚴重擠占農業用水。《全國水資源綜合規劃》提出，到2030年城鎮和農村配置水量的比例由現狀的31:69調整到37:63。大量水資源“農轉非”，造成農業灌溉用水不足，影響糧食產量。同時，城鎮化發展過程中一些城鎮因追求局部利益，對環保法規視而不見，許多企業大量污水經簡單處理就地排放，或未經處理偷排，水污染事件時有發生，減少了可用水資源。

　　(四)人口與糧食消耗增加

　　到2020年，按照全國人口年均增長率約0.5%的增速，總人口估計約為14億人左右，城鎮化率約為65%和城鎮人口約9億人計算，我國城鄉居民直接消費的口糧和間接消費的飼料糧可能超過6億噸，再加上種子用糧、工業用糧和生產加工流通環節等不可避免的損耗，糧食消費和消耗總量可能接近8億噸。

　　從人均糧食消耗看，目前，我國人均消費糧食為395公斤，到2020年按14.3億人口、人均消費410-415公斤計算，總需求量將達到5850～5920億公斤(包括直接食用、飼料、工業、種子用糧)。現在每年進入城市的農村人口達到5千萬人，按每人每年需要300公斤糧食計算，一年則為150億公斤，農業人口向城鎮人口轉化使糧食生產者變成了消費者。隨著飲食結構的調整，每人每年還需要多消耗40公斤糧食用于轉化成肉、蛋、奶等高級食材。糧食剛性需求量不斷增大，加上總人口的自然增長，未來很長一段時間內口糧消費總量在糧食總消費量中的比重仍會持續增加。

　　(五)糧食生產效益下降

　　近年來，由于化肥、農藥、農用柴油等農業生產資料價格上漲和人工成本上升，農民種糧成本大幅增加，收入呈逐年下降趨勢。據河南省地方經濟社會調查隊對該省40個縣(市、區)120個鄉鎮600個農戶的小麥生產成本調查,2013年，種植每畝小麥的生產成本為580.5元，比上年增長7.6%。其中，物資費用為246.2元，比上年增9.0%：生產服務支出148.3元，比上年增10.9%：人工成本186.0元，比上年增3.4%。生產成本各要素全面上漲，加速了小麥生產成本的提升，2013年生產成本增長幅度比2012年提高了1個百分點。2013年河南省夏糧平均畝產為399.9公斤，依照2013年小麥最低平均收購價每公斤2.24元匡算，農民種植每畝小麥的總收人為895.8元，比上年增力口88.3元，增長10.9%，扣除580.5元的生產成本再加上46元種糧補貼后，種植每畝小麥的收益是361.3元。按照調查結果每戶種植5.2畝小麥計算，2013年河南農民戶均種植小麥的生產收益僅為1879元，而2012年全國農民工月均工資為2290元②。種糧收入對農民收入的貢獻極小，導致農民種糧積極性下降。

　　二、推進糧食安全的保障措施

　　(一)正確處理城鎮化與糧食安全的關系，確保耕地數量和質量

　　充分考慮國家耕地資源、淡水資源對城鎮化的支撐能力，以確保國家糧食安全為基本前提，堅持嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，堅持嚴格的淡水管理和使用制度。建立“基本種糧保護區”制度，走節約耕地的發展道路。城鎮化進程必須有序進行，對農村人口向城市轉移應做好規劃，減少盲目性，確保農村勞動力的數量和質量。促進大中小城市和小城鎮合理分工、功能互補、協同發展，特別是糧食主產區城鎮化發展應結合實際，以小城鎮、中心鎮為重點，堅持城鄉統籌、以城帶鄉，堅持產城互動、相互促進。堅持生態文明，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，盡可能減少對自然的干擾和損害，堅持城鎮建設、農業基本建設和農村生態建設相結合。

　　強化管控性保護，嚴格落實耕地保護目標責任，將耕地保護績效納入地方經濟發展綜合評價指標體系和干部考核體系，城鎮化要優先利用荒地，盡量不占或少占耕地，確保耕地面積不低于18億畝警戒線。建立國家層面耕地質量動態監測系統，形成相關評價標準，完善耕地質量保護與建設相關制度，最終實現對耕地質量的全面監測。不僅要落實基本農田的位置和范圍，還需建立“基本種糧保護區”制度，出臺限制土地拋荒政策。通過立法明確耕地流轉不得改變用途，不得危害糧食安全，加大對流轉后土地利用方向的監督和管理，對改變耕地用途的要及時制止或收回承包地。建議國家按各地征收土地出讓金總額的10%提取糧食生產土地補償基金，通過橫向財政轉移支付，用于糧食主產區耕地改造和墾荒增補耕地。在嚴格落實耕地先補后占前提下嚴控污染，推廣綠色農業，增加土地的有機質，減少化肥與農藥的使用，改善耕地質量，提高土壤肥力。

　　(二)加強農業勞動力培訓

　　針對不同農民實行免費分類教育培訓。一是農村實用技術培訓，包括高產優質小麥、水稻、玉米新品種、高產高效種養技術、防災減災技術、節本增效技術、農機新技術、節水灌溉技術、農作物病蟲害防治技術、農產品產地初加工技術等，提高農民農業生產水平和產業發展能力。二是市場信息獲取、營銷方法培訓。要充分利用廣播、電視、互聯網等媒體手段和農業科技直通車、宣傳欄等，對農民進行市場信息獲取、營銷方法培訓，提升農民獲取信息、利用信息的自覺性、主動性。

　　(三)加強水資源綜合管理，節約糧食

　　1.保水節水。一是建設高效節水防污的城鎮化模式。嚴格執行國家有關環境保護法律和法規，控制污染工業生產。二是建立節水型農業生產體系。積極發展節水灌溉工程，推廣節水技術，更新節水器具，改造和整治灌區及輸水渠道，制定和完善科學的用水定額及指標評價體系：采用有效的科技和經濟手段實現水資源的優化配置，提高水資源利用率，促進水資源的供需平衡。三是提高全民保護水資源的意識，形成保水、節水的良好風氣。

　　2.節約用糧。把節約用糧作為一項長期工作抓好，加強宣傳教育，使城鄉人民都節約用糧。杜絕糧食收割物流、儲運中“跑冒滴漏”現象，引導農戶科學保糧，從國家糧食安全的角度制定代農儲糧補貼政策，建立新的儲糧機制，國有糧食收儲企業要積極開展代農儲糧業務，幫助農戶將自儲糧保管好、運作好，解決農戶儲糧的后顧之憂。從政策上鼓勵節約用糧，提倡工業用糧節約代用，各部門都要進一步加強糧食管理，采取各種必要的手段，促進糧食科學、合理的使用。

　　(四)提高種糧效益，增加農民收入

　　1.通過科學種田、科技創新來提高糧食的單產和品質。大力推廣優質專用糧食品種，以國家良種補貼項目為契機，積極引導農戶購買高產優質新品種。加快中低產田土地改造，擴大高產穩產田土面積，建立土壤培肥技術體系，促使耕地用養平衡和肥料資源優化配置，提高土地單位面積的產量和質量。充分利用廣播、電視、組織現場觀摩等手段，宣傳推介科學技術和科研成果，引導農民自覺應用先進科技。

　　2.促進土地流轉，規模化經營。加快制定和修改相關的法規，明晰農地產權制度，穩定“農心”，加快耕地流轉，便于規模經營。明確流轉方式，制定操作細則。對轉出土地的農戶按租期長短實行階梯補助，出租時間越長，則單位土地面積的補助越高。對種糧大戶(承租戶)提供低息貸款，按種植面積和出售糧食數量進行補貼。重視農地保護，農地農用，不準棄耕、劣耕及在耕地上建造房屋，確保耕地在流轉過程中不改變用途。通過耕地流轉，促進農村土地向種田能手集中，提高糧食生產的集約化水平。

　　3.完善糧食價格機制。糧食價格機制應做到使糧價穩中有升，使農民的收益得到保障，確保農民通過種糧得到實惠。根據糧農勞動付出情況，健全我國糧食最低保護價政策體系，建立種糧收益與務工收益、種糧收益與經濟作物收益、種糧收益與農資價格掛鉤的聯動機制，在充分考慮種糧綜合成本和核定合理比較效益的前提下，逐步完善定價機制，提高糧食最低收購價格，確保種糧農民合理的收益。

　　4.建立糧食主產區利益補償機制。要建立新型糧食直補基金。其資金來源：一是將現行的糧食直補資金從糧食風險基金中分離出來，提高直補資金份額，納入新型糧食直補基金。二是整合國家用于良種補貼、農機具購置補貼和農資綜合補貼的資金來源，納入新型糧食直補基金。三是吸納銷區商品糧調銷補償金。形成合力，并加大補貼總量，直接補償給種糧農民。提高補貼標準，使得農民種糧的收益不低于從事經濟作物種植所獲得的收益，扶持糧食主產區糧食加工企業。優先考慮糧食主產區的有利條件和鼓勵糧食主產區增收的需要，在政策上給予傾斜，薪上項目、新建糧食加工企業，原則上就近在糧食主產區設立。支持糧食主產區拉長糧食產業鏈條，提高附加值，加大農業增值收入。要堅持工業反哺農業。一是向銷區征收糧食調入補償金或新辟一種稅賦，統一從糧食調入省征收，根據糧食銷區調入的糧食數量收取一定的補償金。把商品糧調銷補償金作為專項轉移支付基金與糧食直補基金合并，支持主產區。二是中央統籌產銷兩區“互幫結對”，實現互利共贏。糧食銷區和主產區實行對口援建，幫助主產區進行農田基礎設施建設、低產田的改造、道路的修建、農民科技培訓等，國家每年對援建進展情況監督、檢查、評比。三是限制銷區進口糧食數量，對進口農產品征收差價稅，防止農產品過剩，財政支出激增。

　　參考文獻：

　　(1]李國祥，實施好新形勢下的國家糧食安全戰略[JlI中國經貿導刊，2014(13).

　　[2]尹成杰.新型城鎮化與國家糧食安全.農村工作通訊，2013(18).

　　[3]曹茸、劉遠，為現代農業建設培育核心主體——訪新型職業農民培育專家咨詢組組長、中央農廣校常務副校長王守聰[J].云南農業，2013(07).

　　[4]姜長云，中國糧食安全的現狀與前景[Jl.經濟研究參考，2012(40).

　　[5]賈貴浩.構建主產區糧食生產保障體系的路徑[Jl.宏觀經濟管理，2013 (10).

　　[6]賈貴浩.城鎮化背景下糧食主產區利益動態補償問題研究[J].宏觀經濟研究，2013 (12).

　　注釋：

　　①數據來自國土資源部發布《2013中國國土資源公報》，《中國國土資源報》，2014年4月28日。

　　②數據來自《2013年河南小麥生產成本及收益調查報告》一文。

來源：中國改革論壇網 作者：賈貴浩